一、问题的提出

所谓都市圈,是一种以其高密度的城市和一定门槛规模的人口以及巨大的城市体系区别于其他地区和其他城市类型的空间组织。根据日本的经验,都市圈一般具有以下特征:1由一个或二到三个人口在200万以上的特大城市作为中心城市,中心城市的国内生产总值一般可占到圈内的1/3到一半以上,是整个城市体系的中心与枢纽;2环绕中心城市,都市圈内的大中小城市基本呈圈层状结构布局,并且等级规模体系相对合理;3都市圈与都市圈之间的经济发展具有相对独立性,但都市圈内各城市间的分工与合作非常密切,并且都市圈内的产业结构是综合的、多元的和开放的,具有较强的创新能力和结构转换能力以及国际市场竞争能力;4都市圈内具有密集的基础设施网络,且以中心城市为核心,向外延伸。

关于中国都市圈建设模式的基本设想,几年前就已有人提出。如杨建荣先生在“论中国崛起世界级大城市的条件与构想”一文中,从“诸侯经济”、地区差距和就业压力这三个中国城市化发展面临的特殊环境出发,认为都市圈是中国城市化最有效率和效益、最切合实际的模式。通过组建若干个都市圈,可实现中国社会经济发展在空间上的多极带动,提高城市化的效率和经济增长的效益;都市圈能充分发挥大中小城市的作用,使其合理分工,协调发展;构建都市圈是中国的战略抉择,有利于社会主义市场建设和促进地区之间共同发展。据此,他提出了八大都市圈的战略构想:以上海为中心,南京、杭州为次中心的上海都市圈;以广州、香港为中心的珠江三角洲都市圈;以天津、北京为中心的环渤海都市圈;以沈阳、大连、哈尔滨、长春为中心的东北都市圈;以武汉为中心的长江中游都市圈;以重庆、成都为中心的长江上游都市圈;以西安为中心的关中平原都市圈;以贵阳为中心的贵州高原都市圈[1]。

1995年9月,中国(海南)改革发展研究院、南京大学和南京市人民政府在南京联合举行“中国区域经济与社会发展研讨会”,有些学者根据中国区域发展的不平衡与行政分割现象,分析指出:区域共同发展是中国区域经济研究的一个重大课题,其重要途径是建筑都市圈,如长江三角洲都市圈、珠江三角洲都市圈、环渤海都市圈。并且认为,原有的行政性地区分割阻碍了协作的有效开展,而建构社会主义市场经济体制,迫切需要形成统一的市场,建构都市圈的经济意义主要是建构共同市场[2]。

随后,中国国家计委经济研究所课题组对都市圈这种空间组织形式在中国区域经济发展战略中的地位与作用进行了较为详细的研究。他们首先从研究中国区域经济的历史沿革与现状特点出发,指出中国区域经济结构的显着特征是“东轻西重、南轻北重”,在交通运输量上,中国省际经济交流占近1/3,这充分说明中国经济发展的空间结构存在着全国分工关系。然后对美日两国的区域结构模式进行了比较分析,发现美国由于国土和平原面积辽阔,可以采取全国大分工式的区域布局模式和以中小城市为主的城市化道路,而日本由于国土狭窄,平原面积少,只能采取 “都市圈”式的区域布局模式,即在国内的主要平原地带,布局三套相对独立的产业体系,及以大中城市为主的城市化道路。在此基础上,他们分析认为,中国国情决定了中国的区域经济战略取向,只能是参考日本的“都市圈” 模式对现存的区域经济结构进行重组,并提出到2010年在中国建立“九大都市圈”的设想[3]。

以上关于都市圈建设模式的一些基本设想,虽然提出问题的角度各异,但最后得出来的观点与结论却基本相同,即都认为采用“都市圈”的建设方式是一种适合中国国情的发展模式。笔者认为,如果把“都市圈”作为中国未来的一种空间经济组织创新模式,那么对中国今后一段时期内的一些重大社会经济关系的整合也具有重要的战略意义。

二、“都市圈”建设模式与中国地区产业结构调整

改革开放以来,地区产业结构趋同一直是一个争论不休的问题,因为结构趋同必然意味着“重复建设”,而重复建设又往往和资源浪费、内耗竞争等问题联系在一起,这是人们所不愿意看到的一面。但对中国这样一个国土辽阔、人口众多的大国来说,不可能只布局一座钢铁厂、乙烯厂和汽车厂,必要的重复建设肯定需要。因此,在如何对待地区产业结构趋同这个问题上,关键是一个空间界定问题,也就是应该把结构趋同限制在多大的地域空间范围内。在中国,地区产业结构趋同的主线是在以省(区)域经济为单位的背景下展开的。近几年来,结构趋同的一个突出问题是开始延伸到主导产业选择这个更高层次上。例如,“九五”计划确定汽车工业为中国的支柱产业,而以汽车工业为地区支柱产业之一来规划省区经济发展的省(市、区)竟达20多个。实践证明,中国的省域经济无论在面积上还是在资源结构上都不具备作为独立经济单元的条件,以省区为单位搞独立经济体系建设不仅在历史上(如大跃进时期和文革期间)造成严重后遗症,而且也为目前中国国力所不允许。因此,以省区为单位的结构趋同(包括省以下)显然是一种不合理的趋同。

笔者认为,解决这个问题的较好办法就是借鉴日本的经验,采用“都市圈”这种空间组织形式在中国组建若干个(8~10个)都市圈,作为安排未来中国地区之间合理分工与布局的总体框架。不同的“都市圈”具有相对独立性,相互之间的结构趋同属于合理范围,而“都市圈”内部则严格遵循分工与协作原则, 任何不必要的重复建设都应禁止。日本三大都市圈之间的制造业结构就是一个逐渐趋同和整合的过程(如表1),三大都市圈具有较强独立性,而每一个都市圈内城市的分工与合作则非常密切。由于都市圈这种组织形式给出了一个相对合理的有关地区产业结构安排的空间界定标准,因而也就为我们提供了一个相对明确的地区之间利益关系整合边界,从而有利于规范各级地方政府的经济行为。另外,对中国区域经济政策(尤其是区域分工政策)的制订,无疑也解决了一个空间组织体系设计的难题。这些都将对中国今后一个较长时期内,如何避免地区之间的行政分割和产业结构不合理趋同产生积极的影响。

三、“都市圈”建设模式与中国未来国民经济的宏观区域调

“都市圈”这种空间组织形式,还可以为中国未来国民经济分级分区调控体系的建立提供一种有效的组织载体。长期以来,按现行“中央——省区”两级调控体系来调控中国的地区经济,被认为是强化中国“行政区经济”运行的一个重要体制因素。而改革现有这种调控模式并逐步过渡到“经济区”调控模式虽然作为一个方向得到认可[4] ,但至今仍没有具体的、可操作的方案。因为经济区本身就是一个内涵十分丰富的复合概念。理论上所探讨的那种理想或发育成熟的“经济区”,在中国可以说还没有一个区域真正符合要求,即使像长江三角洲这样的地区。因此,摆在我们面前的一件重要事情,就是如何把“经济区”这种调控模式具体化并深化为具有可操作性的方案设想。笔者认为,“都市圈”模式正好体现了这样一种思路。

动态地看,我们完全可以把“都市圈”这种空间组织看作是一个成熟“经济区”在某一阶段的一种表现形式,因而它本身就内含了“经济区”这种调控模式的思想,但却比抽象的“经济区”概念更为具体。更重要的是,与传统的通过经济区划方式来划分经济区方案相比,“都市圈”调控方案的可操作性更强。在中国,传统的经济区划原则中比较强调地域完整性和分区体系的全覆盖性,为照顾到地域上的完整性,往往会忽略地域之间的内在关联性;而为了保证分区体系的全覆盖性,一些区划方案有时却成了行政区之间的勉强“拼盘”。所谓环渤海经济区就是一个典型的例子,这个表面上看起来是一个完整的地理单元,其内在关联却值得进一步推敲。如辽宁的省际经济交流只有10%是在京、津、冀、鲁四省市,而山东与京、津、冀、辽四省市的省际经济交流还不到12%[5]。所以改革开放以来,中国虽然提出了不少经济区划方案,但大都只有认识意义,并没有真正纳入国家的区域管理体系,其实际指导意义和操作性自然受到怀疑。如果换一种思路,即按照“都市圈”的设想来构筑中国宏观经济的分级分区调控体系,则在很大程度上可以克服上述弊端。一方面,都市圈的组建不必考虑地域上的全覆盖,有些地区视具体情况可暂时“游离”于都市圈外围(如日本也有一些地区未加盟到三大都市圈的行列),这就避免了盲目的地区组合以及“拼盘”行为;另一方面,完全根据城市化、工业化的内在规律组建起来的都市圈,由于目标、地位以及地区之间关系的定位相对明确,因而在组织认同、内聚力和组织效率等方面明显优于“经济区”的其他组织表现形式,这就从根本上保证了都市圈作为中央政府调控对象的较强的可操作性。

四、“都市圈”建设模式与中国未来行政区划体制改革

从长远观点看,都市圈建设模式这种设想可以和未来中国行政区划体制的改革,特别是高层政区的一些改革设想有机衔接起来,从而推动中国区划体制改革这个敏感问题的深化,因而具有深远的战略意义。近几年来,在有关中国行政区划体制改革的设想当中,“省区划小”无疑是个较为引人注目的提议。综合起来,主张“省区划小”这种观点所持的主要依据大致有以下几个:1从历史角度分析,认为始于元朝的省制,在当时为了满足中央集权统治和防止军阀割据的需要,省界的划分人为地突破了“山川形便”,割裂了经济区域内部的客观经济联系,以后各代不仅没有改变反而加剧了这种状况,严重影响了经济发展;2从横向比较看,美国国土面积小于中国却还分成50个州,而中国国土面积大于美国但作为一级政区的省、市、自治区、特别行政区却只有32个(含香港、台湾但不含澳门),使得中国大多数省区范围过大;3从现实角度看,中国地区一级行政建制的存在尤其是市管县体制的实施带来的矛盾较多,为了减少区划层次,必须改革现行“地区”体制,逐步过渡到“省管县分等制”[6]这种新型体制上,但目前中国省区范围过大所带市县过多,影响了这种新体制的实施,如果省区划小则可以解决这个矛盾;4从未来发展趋势分析,普及地方自治是一个历史性潮流,对中国来说,确定适当的地方建制为自治体法人,是城市化、市场化、民主化的现实而又迫切的要求,但如果以省为地方自治单位,其规模超过国外大多数中等国家,具有许多不可知的因素和相当大的风险[7]。

应该说,上述几个方面在理论上是颇有说服力的,“省区划小”设想仅就其理论意义必要性显而易见。然而,一旦涉及具体操作,“省区划小”就毕竟不是一件轻而易举的事,因为会遇到许多难以想象的障碍。如中国大多数省份已经有几百年的悠久历史,省籍本身已经具有一种人文价值,给予人们一种无形的凝聚力,要改变这种思想意识和价值观念决非易事。不过笔者认为,最大的障碍还是来自于中国的省区是第一级政区的缘故。历史经验表明,历代统治者对于高层政区特别是一级政区的改革都非常谨慎,因为它关系到国家的统一和分裂问题。在今天,中国作为一个单一制国家与联邦制国家实施高度地方自治制度不同,如果作为一级政区的省区数量过多,本身就增加了中央政府的控制难度,再加上地方自治问题一旦没有处理好,地方分立的危险性并非绝对不存在。这无疑是中央政府必须顾虑到的一个因素。事实上,在现行分权体制下,中国的省区是中央政府向地方分权的主要对象,尽管目前的省区不是一个地方自治体,但省级政府已经拥有相当广泛的地方自治权。照此发展下去,如果使省成为一级自治单位,那么正如上面所说的由于规模过大具有许多不可知因素和较大风险;而如果划小省区使其成为一级自治单位,那么同时作为第一级政区和地方自治单位的省区虽然规模缩小但数量过多,同样存在中央政府不易控制的风险,这就会使中央政府陷入一种两难境地。另外,在中国中央政府向地方政府分权过程中,省级政府应该说是最大利益获得者,从而形成一种十分突出的以省为单位的地区既得利益格局。一旦重划省区,势必牵涉既得利益调整,不仅难度大,而且涉及面广,甚至影响安定团结,这往往也是中央政府所不愿面对的。以上几个方面因素的存在,使得中央政府对于“省区划小”这种高层政区的改革不会轻易作出决策,特别是在上述风险因素没有解除和拿出具体可操作的方案之前。改革开放以来中国行政区划改革的实际动作,主要以“地区”和县级政区体制调整为主,从一个侧面说明了这个问题。因此,笔者认为,“省区划小”尽管理论上十分必要,但在现行区划体制格局下,至少在近期内进行大规模的省区划小(不排除个别地区,如海南省和重庆直辖市的设立)不具可行性,因为它作为第一级政区的改革风险成本较大而很难得到中央政府的全力支持。

按照上面逻辑推理,不妨假设:如果未来中国在中央与省之间再设立一级政区,把现行省级政区变为二级政区,那么就可大大降低其改革的风险成本,扫除“省区划小”的最大障碍,进而有可能促成这项改革工程的顺利实施以及改革目标的早日实现。现在看来,上述假设是否成立,在很大程度上就取决于“都市圈”建设这种模式能否成功实施。在今后一段时期内,如果我们能够成功地在中国组建起8~10个都市圈,那么这8~10个都市圈就可能发展成为介于中国中央与省之间的一级大行政区。理由是:既然每个都市圈都是按照建设一套相对独立的制造业体系来设想的,就应该根据这个目标和现有基础对圈内的产业结构进行填平补齐[8]。为了做好这项工作,对都市圈给予必要的体制保证理所当然,尤其是要让都市圈拥有相当的规划、建设及管理权限。为此,把原属各省的经济权限有选择地逐步上收到都市圈一级也是必然的。这样,随着都市圈管理权限的不断增大,原有省区经济管理权限逐步削弱,甚至可以考虑把省的职能主要转向农业、基础设施、文教卫生等方面的管理。如此发展下去,都市圈的实体化势在必然,而其作为一级政权存在也就“水到渠成”。中国历代“高层政区由虚向实转化的规律”[9]有力地佐证了这一点。毫无疑问,在都市圈成为中国的一级介于中央与省之间的正式政区之后,现有绝大多数省区就其规模而论,作为都市圈内的功能单元显然太大。这时,再按照功能分异以及行政区与经济区的整合要求把都市圈内的省区划小,既十分必要,也不存在上面所说的“政治风险”。同时,由于省区经济管理权限上收以及职能转换,还大大减少了省区划小过程中的利益协调难度。因此,有理由这样认为,中国未来的行政区划改革如果把它与都市圈建设构想有机结合起来,不仅有利于推动行政区划本身改革工作的深化,而且有利于行政区与经济区的关系从上到下统一起来,从而为中国最终解决行政区与经济区的分歧与矛盾找到一个很好的出路。

当然,必须指出的是,上面所探讨的都是着眼于一种长远观点而得出来的结论。实现“都市圈”的政区定位目标,决不可能是一件短期内可以做到的事情。在这种情况下,基于协调都市圈内各行政区政府行为的需要,综合借鉴类似于西方发达国家一些大都市区行政组织与管理的经验,先行建立一种负责跨界职能的都市圈联合政府(非跨界职能仍保留于都市圈内各行政区政府),并辅之于一定数量的松散协调机构(非政府机构),就成为一种必要的过渡性组织措施。所谓跨界职能,就是负责跨越行政界线或功能区界线的公共服务的生产和提供,如港口和机场等公共交通、大型水利工程、大江大河的整治、生态环境保护等。把跨界职能划归都市圈联合政府负责,一方面可获得更大的规模追加效益,另一方面也可以尽量避免都市圈内不必要的重复建设,做到统一规划和布局。都市圈联合政府的建立,可以在一定程度上缓解因行政区与经济区界线暂时无法统一而产生的行政要素与经济成份的冲突,有利于行政区与经济区关系的协调。此外,松散协调机构的存在,也有利于公民对公共政策制订的参与和监督,进而减少经济运行中的过量行政干预和决策中的长官意识与政策失误。

(作者单位:华东师范大学城市与区域发展研究所)

注释:

[1]杨建荣:“论中国崛起世界级大城市的条件与构想”,《财经研究》 1995年第6期。

[2]朱华友:“转型时期的区域经济发展——中国区域经济与社会发展研讨会综述”,《人民日报》1995年9月2 7日。

[3][5]国家计委经济研究所课题组,“中国区域经济发展战略研究”,《管理世界》 1996年第4期。

[4]严重敏、周克瑜:“关于跨行政区区域规划若干问题的思考”,《经济地理》 1995.No.4。

[6]刘君德等,“江苏省苏锡常地区行政区划改革研究综合报告”,1992年。

[7]华伟等:“中国行政区划改革的初步构想”,《战略与管理》1997年第6期。

[9]刘君德、周克瑜等:《中国行政区划的理论与实践》,华东师范大学出版社1996年版,第56页。

《战略与管理》2000年第2期