原载《比较》第13辑

  王绍光的《煤矿安全生产监管:中国的治理模式的转变》直砭目前国内事故频发的媒体生产,回顾了煤炭安全监管的历史和现状,指出“在非国有化和市场化的背景下,中国的‘全能主义国家’的接替者不应该是一个哈耶克式的守夜人政府,而应该是一个监管型政府。”文章还对全能主义国家和监管型国家的特点做了说明。

  媒体相关报道附录:矿难是否越来越多了?

  被访人:香港中文大学行政学院教授王绍光采访记者:蓝艺

  《凤凰周刊》2004年09月30日第18期

  在向市场经济转型的过程中,国家的作用不是缩小了,而是改变了治理模式,中国正从全能型国家向监管型国家转变。

  现在,一看到矿难的消息,人们的第一个反应往往不是吃惊,而是无奈和气愤:怎么又是矿难?又在哪儿发生了?又死了多少人?

  那么多的"又"字,凸显出人们对矿难的承受几近底线。大家的心里其实都想问的问题是:地方政府都干什么吃的?国家又干什么去了?为什么都不好好地管一管?质疑事件背后的制度建设和国家治理能力,是现代人思想越来越成熟和敏锐的地方。

  正是在这个时候,我们听说香港中文大学王绍光教授做了关于中国矿难的学术研究,记者因此辗转香港广州追踪他,就他的研究成果进行了一次专访。没想到他给我的答案居然是那样的出人意料。

  "矿难不是越来越多,而是逐渐在减少"

  这个结论开始很难让我信服,因为和我们的眼睛看到的事实出入太大了。就在我跟王绍光探讨的时候,网上又挂出一则北京郊区10名矿工被困80小时生还希望渺茫的新闻。而王绍光则用调查数据和图表说话:矿难之所以给人们频繁的感觉,原因之一就是媒体的高关注,矿难引起政府高度关注是两三年前的事,而引起媒体高关注则是五六年前的事。大约在2002年、2003年,新华社和人民日报的网上把每次煤矿事故都列了上去,每个月都是很长一排,触目惊心。今年就比较少,1-5月大约20多个煤矿发生事故。在王绍光的一系列表格中,我们看到,解放前,中国的矿难十分频繁;解放后,中国的矿难有两个高发时段,一是大跃进的时候,最多一年死了6000多人;二是九十年代中期。现在国有重点煤矿平均每百万吨死1人左右;地方煤矿是5人左右;小煤矿死人将近17、18人。与过去纵向比,中国每百万吨死亡率一直呈下降趋势,80年代死8.7个人,现在死4.64个人。但如果横向与世界其它产煤大国比,就会发现,美国50年代1.27个人,现在0.03人,我们每一百万吨煤死人率到90年代中期将近美国的200倍。如果说美国是发达国家,也可以与印度比。在各项经济和人类发展指标方面,印度都无法与中国比,但说到煤矿每百万吨死亡率,中国却是印度的10倍。

  造成中国矿难高发生的原因,在王绍光看来主要有两点,一是监管对象有问题,一是监管机制有问题。这结论看起来与别的媒体报道没什么区别,就是一般人闭上眼睛瞎想,也会知道是当地政府相关领导腐败和矿主无良所导致。其实,王绍光的解释恰恰是在某种程度上对媒体表层报道的否定。他认为,这决不是这么单纯的判断可以说清楚的问题,如果不从深层次上探询,很容易陷入感性而不是理性的是非标准里,从而影响人们对国家制度建设和治理模式的理智评判。他说,如果我们肯跳开现实,从人类发展史的角度去冷静审视,就会发现,凡是经济高速发展的时期,就会产生对能源的高需求和高开发,这时往往是矿难的高发期。就拿代表世界经济水平的美国为例,也经历了一个事故多发、加强立法和管理、最终进入一个安全状况明显改善的过程。美国的煤矿生产和事故多发期发生在生产和技术都比较落后的19世纪末、20世纪初期。当时是每年6%的矿工死亡,6%的残废,6%的暂时失去劳动能力,加起来每100个人里有18人会碰到这样的事情,情况最严重的是1907年,那年死了3000多个人,美国历史上最大的矿难也发生在这年的12月份,一次矿难就死了362人。拿美国今天的"结果"和中国现在的"过程"进行比较是不合适的,只有用类似的发展阶段比较才是合理的。我们比人家晚起步一百年是一个不能回避的事实。

  监管对象所出问题被王绍光归结为如下几个方面。一是来自于国有煤矿经营者的问题,以前实行的是软预算,企业的盈亏与其生存没有直接的关系,安全投资也是国家的事,九十年代以来,预算变硬了,国家也不再负责矿山安全方面的投入了,由企业自己负责,于是,逐利导向令经营者为了追逐利润最大化,只得降低成本,把安全投入那一块省掉,拿工人的性命做代价。同时,国有煤矿往往把矿井转包给了矿长,合同期又不长,结果国有煤矿运作跟私人煤矿运作差不多。二是来自乡镇煤矿的问题,很大一部分原因,是煤矿降低安全隐患的投资有一个规模经济效应的问题,煤矿规模越小,煤矿安全投入的单位成本越高,代价越大。另一方面,90年代中期以来,政府一直要关闭小煤矿,矿主朝不保夕,于是希望在最短的时间里获取最大的利益,其手段之一便是逃避安全设施的投入。更何况矿工流动性非常大,矿主不愿意对他们进行安全培训,以防止流动造成其他矿主受益。第三是矿工的问题,90年代末,有经验的老矿工退休和下岗了,而替代他们的农民工大多是没有什么安全知识、专业知识和技能的农民,很多事故的引发跟他们的不当操作有关系。第四是地方政府有问题,他们本应该是煤矿安全的监管者,实际上县乡两级政府往往是煤矿直接或间接的经营者,因为煤矿是当地的主要产业,能解决就业问题,煤矿上缴的税也是当地政府的主要税源,关闭了煤矿就等于连县政府的人都发不出工资,直接的利益驱动使裁判成了运动员;最后跟官商勾结的腐败也有关系,南丹事件后来查出来,那儿的矿有的叫人大矿,政协矿,法院矿,公安矿,本来是监管者,却因为有直接的经济利益在里面,变成了非法经营者保护者。

  监管机制的问题则是,1999年前,中国的煤矿监管机制有两个特点:一是煤炭系统的煤炭安全检查机制只管国有矿,排斥了乡镇领域——而恰恰是这部分为事故高发区;二是监管机构都隶属于负责煤炭生产的行政机构,自己监管自己。这从制度安排来讲,缺陷是明显的。

  另外,频繁的行政机构改革使煤矿安全的监管更加困难:1988年煤炭部并入能源部;1993年取消能源部,恢复煤炭部;1998年取消煤炭部,变成国家经贸委煤炭局;1999年成立国家煤炭安全生产监督管理局,跟煤炭局平级;2000年又撤销煤炭局。改革必然涉及很多人的去向,使监察出现空隙。乡镇煤矿安全在很长时间则由很多部门监管,煤炭部、劳动部、地质部、公安部、卫生部等等,齐抓共管于是等于谁都不管,互相扯皮。监管人员的配置也极不合理,劳动部监察人员一共12000人却负责监察包括煤矿在内的全国所有行业的安全生产,监察人员跟工人是不成比例的。如果按照美国的配置标准,中国安检人员的配置起码要增加30倍。

  美国的煤矿安检人员每年必须进矿山检查4次,中国根本不可能做到,因此中国的监管往往是事后的惩罚而不是事先的防卫。这也跟总体的指导思想有关系,总的思想就是发展经济,其他东西都可以等,包括社会公正,包括环境保护,包括安全生产;这就变成上边有这种偏好,底下更加严重。

  中国正在改变治理模式

  中国工伤死人的情况在世界格局里是怎样的?王绍光出具了一份世界劳工组织的一个统计,我们占了21%,当然有人会说我们的人口也占世界的21%,但王绍光提醒说,我们的生产量并不占世界总量的21%,这样看来我们死人相对比较多。

  中国这样的高死亡率当然并不是特例,王绍光指出,美国的历史上也有过这样安全记录最差的时期。哥伦比亚大学法学院一位教授今年刚刚出版了一本书,题为《事故共和国——伤残的工人,悲惨的寡妇,重新制定的法律》据作者说,1860年-20世纪初,世界最悲惨的安全记录在美国,事故率2%。换句话说,那时每100个工人里面,有2名要么死了,要么残废了,在很多产业工伤是工人死亡的最主要原因,不是疾病,也不是其他意外。当时美国工业事故每年导致美国死35000人,中国去年是1万多人,100年前的美国还不到1亿人,工业也没有雇那么多人,每年却有35000人丧生,50多万人残废。现在美国人口增加到3倍,3亿人,事故死亡人口下降到5000多人。去年美国还有另一本书《三角——改变美国的火灾》,讲美国纽约大学隔壁一个工厂发生的火灾,事发于1911年3月25日,星期六下午四点半,直接后果是146名工人被活活烧死。死者大部分30多岁,女性,也有15岁的童工,新移民——相当于中国的农民工;工厂情况和90年代发生在珠三角许多私营厂的情况没什么两样:紧锁的大门,为防止工人偷东西,下班时要搜身;厂房为层层转包,没有人监管,最后承包的人为了降低成本就忽视安全,工资低,环境差,工人的临时性强,消防设备十分落后,逃生的设备不合格,最后的判决不公正,等等。这件事对美国震动很大,直接改变美国,促使国会采取措施加强管理,制定出一系列的改变劳动条件的法律,制定安全指标,1913年成立了现在的劳工部,安全管理是其重要职责。

  关于煤矿生产美国先后出台了十几部法律,最重要的是1977年出台的安全法律。美国的矿难在1907年达到最高点后,随着政府监管的增加而开始下降;下降最快是1930年代罗斯福新政时期,政府出台一系列措施加强监管;到二战时期,政府放松了监管,死亡率开始出现徘徊。二战后,继续加强监管,到1977年,就降到很低,2003年,美国整个煤矿产量比中国低一点,但总共只死了53个人,是我们的一个零头。

  这件事给我们的启示是:经济高速发展期间,出现事故高发期不是个别现象;但如果加强监管,是有可能把人的牺牲大幅度降下来的,需要在法律和制度建设上做些事。

  这就引出另外一个话题:为了应对挑战,中国的监管机制都出现了什么变化?在法律和制度建设上都做了什么样的调整?

  王绍光介绍说,看得见的改变方法有两方面,一是提升法规的效力等级,以前都是由煤炭部而不是国务院发布行政法规,制定奖惩条例,1992年出台煤炭法,以后全国人大和国务院制订了一系列有关安全生产的法律和法规。二是1998年后开始提升监管机构的行政级别,以前煤矿安全生产监督部门隶属于煤矿生产行政管理部门;1999年,两个部门平级;2000年后,取消煤矿生产的行政管理部门,去年又将煤矿安全生产监管部门升格到直属国务院。

  与此同时,政府下大力气关闭了大量缺乏安全设施的小煤矿,现在小煤窑只剩下2万多个。

  不过从产量来推算,应该还有大量不在册的小煤窑依然存在和生产。另外,监管风格也发生了变化,以前注重经济性奖励,只要死亡率控制在一定范围内,煤矿干部和职工是可以拿到奖金的,那时几乎看不见因为发生矿难去坐牢的先例。现在更强调惩处,煤矿安检达不到标准,罚款很重;如果发生矿难,带来严重后果的会送到法院,追究刑事责任。

  如果跳出中国的煤矿安全生产监管把视线放宽,我们发现,在1980年代以前,监管型国家只是用来描述一个国家的词:美国。那时大部分国家包括欧洲国家,往往是通过把需要监管的行业国有化的方式来进行管理。到了1980年代中期后,全世界都开始由能动型国家向监管型国家转变,这种情况在欧盟、拉丁美洲国家都特别明显,对拉丁美洲一些国家的研究发现,监管机构的数目在1980-1990年代里大幅度上升。正是在这种世界性的转型过程中,我们中国的治理模式也从无所不包的干预走向选择性的监管,从以前的自我监管,转向第三方监管。制度建设看起来也许十分琐碎,时间十分漫长,但它是在市场经济条件下保护人和自然的必经之路。过去每当煤炭生产大幅攀升时,每百万吨死亡率也会随之攀升。王绍光说,去年他去山西,当地人告诉他:现在煤渣卖精煤的钱,精煤卖焦炭的钱。一方面到处都要煤,另一方面却是唯一的一次煤炭增长没出现死亡率增长的情况,他因此把它称之为制度建设初见成效的标志。由此,我们有理由对制度建设抱乐观的态度。不过今天中国经济和社会生活中不尽如人意的地方还太多,这需要加强对食品安全、药品安全、环境安全、建筑安全、建材安全等方面的监管。中国正在从全能型国家向监管型国家转变,假以时日,随着中国治理模式的变化,但愿我们的社会也会变成一个安全的社会。

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