中国财经报2005-03-08

  1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出了“财政性教育经费占国民生产总值(GNP )的比重,在本世纪末达到4%”的战略发展目标。在这一政策目标的指导下,国家通过一系列政策措施的实施持续增加财政性教育投入,财政性教育支出占GDP的比重从1993年的2.51%增加到2002年的3.41%(见注2),呈现逐到2003年我国财政性教育经费占GDP 的比重仍然没有达到4%的目标,尚存在着900多亿元的资金投入缺口。但随着GDP 规模的不断增加,2007年实现4%,这个目标应该没有问题。年增长的趋势(见注3),对支持我国教育事业的跨越式发展起到了不可忽视的重要作用。但是由于体制性因素的制约,在经过十几年的发展之后,财政性教育投入距离4%的目标尚存在一定的差距,近年来由于财政收入的增长趋缓,保持财政性教育经费投入增长的压力在增大。从世界上发达国家和发展中国家公共教育支出占GDP/GNP 的比例来看,普遍存在进一步提高的趋势,我国在发展中国家中公共教育支出比例处于较低的水平。在这种情况下,回顾财政性教育经费投入4%目标(以下简称4%目标)制订的历史背景和政策含义,解析影响和决定这一指标的基本因素和技术因素、口径的确定与实施等问题,将对我们分析目前财政性教育经费不足提供更为理性的判断,并为下一步实现4%的奋斗目标提供有针对性的政策建议和实施方案。

  一、财政性教育经费投入4%目标是基于国际标准提出的,具有一定的合理性

  (一)主要市场经济国家政府教育经费投入指标的一般情况

  教育经费的及时足额筹集、合理分配与有效使用,是教育事业健康发展的重要保证。如何确定一国政府在教育经费投入中的合理规模,是各国学者一直以来探讨的课题。关于合理的教育经费投入规模,到目前为止世界各国并没有一个统一的衡量标准,国际上比较通行的做法是以一国公共教育支出占国内生产总值GDP/GNP 的比例来考察该国教育投入、教育规模以及该国教育发展的总体水平。

  联合国教科文组织(UNESCO)和OECD国际组织,一般采用公共教育支出(public educationexpenditure )一词定义各级政府机构用于教育的支出,其中,不直接与教育有关的支出(如文化、体育、青年活动等)原则上不包括在内,政府其他部门或同等机构,如卫生和农业部门用于教育的支出则包括在内。该定义强调公共教育支出是各级政府的教育支出,以区别于其他私人来源的支出。其组成主要分为经常性公共教育支出和资本性公共教育支出两大类。

  公共教育支出占GDP/GNP 的比重是最常使用的衡量公共教育支出总量的一个指标,它是指地方、地区及中央政府在教育上的经常性支出和资本性支出(不包括家庭教育支出)占GDP/GNP的比重。图表1通过对部分发达国家与发展中国家历年公共教育支出占GNP 比例的变化情况进行比较分析,可以发现:主要市场经济国家公共教育支出占GNP 比例年平均值大体在4%-6%之间。根据世界银行2001年的统计,在1999-2000年度,澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP 的均值为4.8%,而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁、泰国和突尼斯等中低收入国家公共教育支出占GDP 的均值为5.6%。

  联合国教科文组织呼吁世界各国到2000年应实现教育经费支出占GDP 的比例达到6%的目标。从目前发展趋势来看,6%将是未来一段时期内世界各国在公共教育经费支出规模上的一个平均水平。

  在教育财政与管理改革的国际发展趋势下,借鉴主要市场经济国家公共教育支出口径及其占GDP/GNP 比例变化规律对我国来说只是一个方面,更为重要的是,了解和掌握决定和影响数字背后的因素,以形成我们对形势的客观判断和政策参考。

  (二)决定和影响公共教育支出指标的基本因素与技术因素

  决定和影响公共教育支出指标的因素是复杂的,我们不应仅仅从单一的经济或政治变量来考察公共教育支出的水平。它的规模确定和衡量不仅包括教育(公共产品)本身的层次性、一国的历史与经济发展水平和财力等基本因素,还取决于指标设定的口径等技术问题。

  1.决定和影响公共教育支出指标的基本因素

  一国政府的公共支出活动总是在既定的体制框架内进行,对教育的公共支出行为必然受到一些基本因素的制约,主要包括以下方面:

  第一,教育本身的层次性。判断教育产品在多大程度上具有公共产品、准公共产品和私人产品的性质是决定政府公共教育支出范围和规模的基本因素。一般而言,义务教育或基础教育对于提高一国国民的整体素质具有相当重要的战略意义。纵观世界上主要市场经济国家,一般将义务教育视为纯公共产品而由各级政府免费向国民提供。相对来说,高等教育作为一种准公共产品,由于该类教育产品的提供受到高校数量、基础设施、教师人数以及学校招生人数等条件的限制,一部分人享受高等教育服务必然会减少另一部分人对该类教育服务的消费;但是,高等教育对提升一国国民文化素质以及推动经济发展作用明显,因此,市场经济国家高等教育办学资金来源基本上都是政府公共支出占据最大比重。第二,一国政府的公共财政收支是政府考虑公共教育支出水平的重要因素。政府财力雄厚对教育的支出力度必然会增强;财力薄弱的政府由于众多的公共事务需要顾及,公共教育支出自然捉襟见肘。经济发达国家由于其稳定的政治经济环境,经济一般在较长时期得到稳步发展,从而拥有了较强的财力,公共支出占GDP 的水平普遍较高,这些进一步为政府的公共教育支出奠定了物质基础。

  另外,即使是在同样、甚至更高的支出比例情况下,实际用于教育的公共支出绝对数额要远远高于发展中国家。稳固的经济规模也为公共教育支出水平的稳定性提供了财政上的保障。

  相反,发展中国家由于经济总量规模小,财力薄弱,再加上相对于发达国家的不太成熟的政治经济体制环境,因而在整体上公共教育支出水平低于发达国家,并且稳定性也较差。

  第三,国家不同时期的经济发展水平是公共教育支出的财力基点。一般来说,经济处于低层次发展阶段,政府公共教育支出的主要关注点在基础教育和中等教育阶段,而当一国经济发展处于较高层次时,对高等教育的需求就会增加,相应地,政府对于高等教育的支出必然也会增大。

  美国20世纪60-70年代是经济高速发展的黄金时期,经济的大发展有力推动了国民对高等教育的需求,这一时期也成为美国高等教育从20世纪60年代开始由精英化走向大众化的发展关键时期,其背后是政府公共教育支出的有力支撑。

  2.影响公共教育支出指标的技术因素:指标口径的选取

  在计算公共教育支出指标时,往往由于指标选取和统计口径的不同而出现差别:

  第一,公共教育支出口径计算的不同主要是指公共教育支出实际包括的范围大小存在不同。由于各国对教育的支出所包括的范围必然会存在差异,因此利用有差异的公共教育支出口径来与国民经济发展的各项指标进行比较时,自然得出的结果也会有不同。第二,一国采用的国民经济发展指标,比如采用GDP 或GNP 指标时,由于这两个指标定义是从不同角度来阐述的(见注4),所包括的范围不同,因而在统计上存在一定的差异。第三,一国政府对财政收支统计口径的不同也会影响公共教育支出的统计口径。对政府财政支出范围的界定各国存在着不同,市场经济国家的财政支出都是通过编列严格的预算,所有的财政支出受到预算的监督,也只有政府预算的开支才能列入财政支出的范围。我国由于历史和国情,目前还存在着一部分的财政性教育经费尚未纳入预算管理,如城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出等。尽管如此,但这部分投入仍然属于预算资金,包括在财政性教育投入中。因此,未纳入预算管理的资金是否列入政府公共支出的范围,对公共教育支出的大小是有影响的。

  (三)我国财政性教育投入的含义及口径的基本适应性

  20世纪80年代末,原国家教委成立专门的“教育经费研讨小组”,着手研究我国教育经费投入规模和指标问题,参照国际通用的、把公共教育支出占国民生产总值的比重作为衡量一国政府对教育经费投入水平的重要指标,根据当前和今后一个时期我国教育事业改革发展的基本需要,提出我国财政预算内教育拨款占国民生产总值的比重在90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的平均水平。从4%的历史形成过程来看,这一目标是在参照国际上主要市场经济国家公共教育支出占GNP (GDP )的经验比例和我国经济与教育发展现实水平的基础上确定并形成的。

  根据国务院相关部门意见,财政部门又进一步将我国公共教育支出的计算口径扩大为国家财政性教育经费支出(与国际口径相比,增加了三项:城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出),并将此指标正式列入1993年的《中国教育改革和发展纲要》,之后又在《教育法》中做出相应规定。

  从计算口径上看,市场经济发达国家和联合国对公共教育支出的统计口径基本一致,即公共教育支出一般分为经常性公共教育支出和资本性公共教育支出。也就是说,国际通用的经常性公共教育支出口径相当于中国财政性教育经费预算内拨款的教育事业费部分,资本性公共教育支出相当于中国财政性教育经费预算内拨款的基建拨款部分。因此,从严格的意义上讲,国际通用的公共教育支出所包括的范围相当于中国财政预算内教育拨款。

  在西方市场经济国家,政府收支和财政收支是同一概念。都必须通过政府预算来反映。

  而我国国家的财政收支存在着预算内和预算外之分,由财政预算内资金和预算外资金分别反映。因此关于政府财政的统计分析和比较不能仅仅考虑财政预算内基数,这样比较是不科学的。我国国家的财政性教育经费支出应是用于教育事业的各项费用开支。其中,由政府支付的公共教育经费是国家财政支出的一部分,财政性教育经费除预算内拨款的其他部分虽然没有列入国家的财政预算列支,但是却具有国家财政支出的主要基本特征。因此,将部分预算外资金划入计算口径具有理论和现实的合理性。可以认为,《教育改革发展纲要》关于财政性教育经费支出的范围界定正是考虑了我国预算体制的实际情况。从口径的计算上,充分体现了我国在经济体制转轨过程中,在国家财力不足的情况下,采用更加灵活的预算外资金作为必要补充的合理性。可见,目前我国所采用的财政性教育经费投入与其他国家的公共教育支出的资金性质是基本相同的,其指标的计算口径具有一定的可比性。

  综上所述,虽然联合国教科文组织在2000年制订6%的发展目标,但从目前的实际发展水平来看,发达国家平均5%,发展中国家平均4%的公共教育支出水平(占GDP 的比重)是世界各国普遍选择的公共教育支出规模。我国在1993年制定的到2000年达到4%的目标是符合一般发展中国家现实水平的,通过经验数据提供的4%发展目标为政策部门规划和制定政策提供了重要的参考,具有科学性和前瞻性。

  二、对中国财政性教育经费投入4%目标实施效果的评价

  在1993年以政府为主的多渠道教育经费投入体制建立之后,我国政府的公共教育经费投入与政策支持,对于缓解基础教育中的突出矛盾、促进高等教育的超常规发展、完善贫困学生资助政策体系、改善教师待遇、推进教育管理体制改革以及整体性推动教育事业的快速发展等,发挥了举足轻重的作用,取得了重要成就。在这一部分中,我们将简要地分析在《发展纲要》出台后的十年间,财政性教育经费的规模、增速、结构调整和地区布局等方面发生的巨大变化。

  1.财政性教育经费总量呈现持续增长的态势

  国民经济的持续增长为教育事业的快速发展提供了有利的条件,中国财政性教育经费投入总量自1993年以来一直保持增长之势。据统计,1993-2003年,财政性教育支出从867.76亿元增长到3722.54亿元,图表2的曲线从直观上说明了这一变化趋势。从1996年开始,我国财政性教育经费增长幅度与财政支出的增长幅度大体相当,并高于GDP 的增长速度。就增长速度而言,作为教育经费的主体,财政性教育经费的增速直接反映了全国教育经费的增速变化,如图表2所示,财政性教育经费在1994年相比上年,增长速度达到34.96%,之后各年的增长速度基本保持在12%-21%之间。(见注5)

  2.财政预算内教育经费增长速度加快

  中共十一届三中全会后,中共中央把教育确定为国家经济建设的战略重点,较大幅度地增加了财政对教育的拨款,使中国教育事业取得了长足的进展。据统计,1993-2003年,财政预算内教育投入从644.39亿元增长到2937.34亿元。1994年分税制财税体制改革,使得财政预算内教育经费增长速度达到35.80%,而1998-2001年期间,财政预算内教育经费总量不断上升,不仅扭转了1998年以前的下滑局面,并且在2001年达到了23.49%的增长速度,仅次于1994年的较高增长水平。虽然1995-2000年,预算内教育经费的增长速度稍低于财政收入增长速度,但总体来看,分税制改革后预算内教育经费的增长速度大体上与财政支出的增长速度相符,说明了财政资金对我国教育事业的支持力度。

  3.中央财政对教育的投入力度加大

  为确保科技兴国战略的实施,党中央、国务院决定,从1998年起,中央本级财政支出中教育经费所占的比例,每年提高一个百分点(“一个百分点政策”)。1998到2002年间,中央本级教育经费累计增加489亿元,其中,2001年和2002年,中央级教育经费增量均超过40亿元(见图表3)。此外,中央财政还通过转移支付加大对地方教育的投入力度,包括从2001年起每年以专项转移支付形式增加农村中小学教师工资50亿元、2000年起每年用于改善中小学办学条件10亿元,2001-2002年中小学危房改造30亿元,1998-2000年用于贫困地区义务教育工程24亿元、2001-2002年每年10亿元,与此同时还设立了支持少数民族、职业教育发展等专项资金。许多地方财政也比照中央的做法,努力增加教育支出,每年本级支出中教育经费所占比例也提高了1-2个百分点。

  4.以政府投入为主的多渠道教育经费投入格局逐步形成

  基于历史考察,中国的教育投入基本是以财政投入为主,这一特点在普及义务教育中发挥了积极的作用。但在高等教育以及其它有关提高人力资本素质的教育的进一步发展方面则由于国家财力所限显得力不从心。因此,以知识经济为主要特征的现代经济,必然要求教育投入不能主要限制在财政投入的范围之内。1993年后,中国高等教育已逐步形成了投资主体多元化、投资形式多样化的格局,由图表4可见,从非财政经费来源看,近年来中国教育学杂费呈上升趋势,由1991年的323476万元增长到2001年的7456014万元,其占教育经费的比例则由4.4%增长到16.1%,已经成为第二大经费来源。有关数据表明,1994年以前中国社会团体和公民个人办学经费、社会捐集资办学经费、学杂费以及其他教育经费等教育投入仅占全部教育投入的15%以下,1998年该比例达到31.08%,到2001年则高达34.08%.这表明一个多渠道供给教育经费的局面正在形成,这一变化极大地满足了社会对教育多方位增长的需求,尤其是推动了高等教育大众化的实现,可以从中国高等教育近几年的发展情况得到佐证。

  注:柱状图由下至上分别代表的是:国家财政性教育经费,社会团体和公民个人办学经费(这一部分在前几年数额过小,在图中的比例过小无法显示,但并非没有),社会捐资和集资办学经费,学费和杂费,其他教育经费。

  资料来源:《中国统计年鉴(2003)》。

  5.财政性教育投入尚存在缺口,4%目标还未达到

  虽然经过十几年的努力,财政性教育投入有了较大增长,对教育事业发展起了重要的推动作用,但是由于长期以来投入偏低,目前的投入比重距离4%目标仍然存在一定的缺口。从图表5可以看出,如果按照1993年提出的增长目标,在2003年财政性教育支出占GDP 的比重为3.19%,远远低于本应在2000年就实现的4%的目标。1995年以来,财政性教育经费投入每年都存在一定的缺口,逐年累加,已经从1995年的274.85亿元,增加到2003年的945.22亿元。

  2003年财政性教育经费投入比重一度还出现了下降的情况,投入缺口占需投入总额的四分之一。在目前总量增长乏力、教育财政投入管理体制和分配体制不尽合理的背景下,首先受到影响的必定是农村基础教育经费。因此,在目前财政性教育经费支出的绝对量水平和相对量水平都还较低的情况下,财政性教育经费的比重已经成为各方关注的问题。

  三、制约我国4%发展目标实现的主要因素

  中国财政性教育经费投入在投入总量、资金来源以及投入主体结构等方面都有了很大发展。但由于历史原因,这些进展与实际需求相比还存在较大距离。这些差距有的是由于经济体制转轨过程中体制性约束造成的,也有一些是由于管理上的低效率和技术统计的原因造成的,主要表现在以下几个方面:

  1.经济体制转轨过程中公共财政发展受到体制性约束

  虽然中国财政性教育经费支出在绝对量上实现了持续、稳定的增长,但仍与发达国家和大多数发展中国家的公共教育支出水平存在一定差距。这是因为,财政性教育经费不仅取决于其本身增长的速度,更主要的是受制于财政收入和国内生产总值增长速度。一方面,1994年分税制财政体制改革后,我国财政收入占GDP 的比重虽然停止了逐年下降的趋势,财政收入进入快速增长时期,但相对比例仍然较低,从总体上限制了财政性教育经费投入比重的大幅提高。如图表6和图表7所示,我国财政支出占GDP 的比重远远低于发达国家。在财政支出总量有限的情况下,尽管教育支出在整个财政支出的比例已达到14%,但整个财政性教育经费占GDP 的比重仍然较低。

  另一方面,由于处在经济体制转轨的过程中,在财政资金总量有限的情况下,不仅要为公共产品提供资金,还要为经济体制转轨过程中的一些经济建设“买单”。财政需要安排的各项支出内容较多,一些原本并不是由财政安排的项目短期内还不能取消,在这样的情况下,缺乏教育支出大幅度增长的潜力。

  2.财政性教育经费的增长速度在很大程度上取决于财政收入的增长速度,但统计口径上的差异使实际的财政收入增长远低于统计数值

  从目前我国财政收入增长速度的统计口径来看,财政收入增长的对外统计数与财政部实际使用的增长数之间存在较大的差异。从我国对外的统计口径来看,目前的财政收入年平均增长水平在16%左右。但从实际使用的增长数还要进行多项扣除,如以后年度的出口退税等因素,实际的财政收入增长率在11-13%之间,相差近五个百分点。实际财政收入增长速度的调低必然会影响预算内教育拨款的增长速度,并与统计数之间产生越来越大的差距。

  3.政策实施过程中经费主渠道薄弱下的支出结构不合理

  在增量不足的情况下,财政教育经费支出结构的不合理,也在一定程度上激化了比重较低的矛盾:

  (1)财政转移支付力度不大,地区及城乡教育经费投入差距悬殊,导致农村义务教育经费短缺。1998年以来,虽然政府增加了对基础教育的投入(见图表8),但相对于基础教育阶段的大量学生人数,相对于中国广大农村地区基础教育的薄弱状况,相对于义务教育对于提高国民素质的重要意义而言,所增加的支出尚是杯水车薪。几年来不仅没能从根本上解决农村地区基础教育的困难局面,就其改善的程度来看,也不如高等教育。根据2002年《中国教育经费统计年鉴》显示,2001年中国预算内农村中小教育事业经费占总预算投入的比例分别为9.98%和21.12%(见注6)。这一比例远远低于世界上绝大多数国家的相应比例数据。

  以预算内教育事业费为例(见图表9),2001年,国家财政为改善教学条件、提高教学质量而投入的生均成本,分别是其对小学投入和初中投入的近六十倍和三十多倍。

  与此同时,地区及城乡教育经费投入差距悬殊。有关数据也表明,中国中、东、西三地区人均GDP 比从1978年的1:0.67:0.54扩大到1995的1:0.53:0.42并进一步扩大到2000年的1:0.520.40,人均教育投入从1978年的1:0.63:0.43扩大到1995年的1:0.52:0.38并进一步扩大到2001年的1:0.52:0.37.而教育投入对地方政府的依存率不断提高,从1990年的90%上升到1996年的92.6%再到2001年的93%,这使得西部地区,中部地区总体上落后于东部地区,财政性教育经费仍然相当紧张。在1999年的相关普查中,全国中、小学危房率指标中,西部占46%,中部占41%.尤其在2000年农村实行税费改革以来,由于停征了集资和教育附加费,这一现象更为突出。其间中央政府虽加大转移支付,但因力度不够并没有从根本上扭转这一局面。

  (2)在高等教育领域,也存在着财政性教育投入结构的矛盾,即中央所属高校投入较多,地方高校投入依然不足。近年来,由于中央财政收入增长较快,实行“一个百分点”的政策后,中央所属高校,特别是一些重点大学得到了较高的投入;一些地方所属高校因为地方政府财力的局限,得到的投入也比较有限。另一方面,恰恰是这些得到较高政府投入的重点大学在教育市场上已经具备了较强的竞争能力,吸收了较多份额的教育市场资源,因此更进一步拉大了这些重点院校和一般地方院校之间的差距,不利于为地方经济的发展培养优质的人才。其他如高等职业教育等方面也存在着财政投入的不足问题。

  (3)教育硬件设施方面投入多,教育软件方面的投入较少。在实行“一个百分点”政策的过程中,增加的财政教育支出较多地投向校舍、设备等方面的建设,对提高教师素质方面的投入重视不够。从事义务教育的中小学教师缺少培训条件,全国中小学教师中有72%没有接受过高等教育。高校教学人员的知识更新也缺少有效的制度支持和必要的资金支持。

  4.财政性教育经费的管理与使用效率尚需提高

  近几年在教育投入大量增加的情况下,资金使用无法达到预期效益的情况也是普遍存在的一个问题。例如,有的学校单纯追求规模扩张,在基础设施建设方面片面强调高标准、高档次,但教学和科研质量反而下降。实际上,建立世界一流的高校,仅有先进的校舍设备是不够的,更需要有一流稳定的师资力量、勇于创新的教学科研队伍和科学民主的学术氛围,目前这些方面的改善显然落后于资金投入的增长。还有的学校对教育投资项目的前期准备不足,出现有钱花不出去的现象。2000年在对“面向21世纪教育振兴行动计划”项目的审计报告中,就反映出部分学校有计划,无项目,导致该计划2000年底沉淀资金40亿元。这类现象主要发生在实施“一个百分点”政策过程中增加的专项拨款之中。

  5.教育内部管理体制改革滞后于教育投入的增长

  教育管理体制改革尽管取得了很大成绩,但也存在一些尚待解决的问题,影响了财政资金使用效率的提高。一方面,教育部门人事管理体制落后,人员结构和布局存在严重不合理现象。由于用人、分配制度改革滞后,教师绩效考核不健全,缺乏激励和约束机制。在中小学,教师配置脱离实际需要,造成财政供养人口过多。同时,在很多地方养人和缺人的现象并存,城镇教师超编而农村教师缺编,特别是落后地区的农村教师在数量上和质量上都存在严重不足。

  另一方面,教育部门财务管理制度改革滞后,缺少财政资金使用的绩效考核制度。很多学校对财政拨款科研经费的使用管理比较随意,各学校更多地重视经费的争取,而对使用和管理未给予足够的重视,使用过程中的漏洞和浪费时有发生。

  6.非财政教育经费增长有限增加了财政性教育经费投入的压力

  在公共财政投入规模和性质有限的前提下,能否开拓非财政渠道进行补充,关键在于政府的政策导向。从我国教育非财政性经费来源构成来看(见图表4),相对于学杂费近年来较大幅度的增长,社会团体和公民个人办学经费、社会捐资与集资办学经费的增长幅度却不高,尤以社会团体和公民个人办学经费所占比例较低(年均不足2%),而社会捐资与集资办学经费从1996年开始出现了下滑的趋势。这种状况在不同程度上加重了财政性教育经费投入的负担,也暴露出财政政策和教育政策引导社会资金发展高等教育的作用力度还不够。第一,对于教育的社会捐赠,我国虽然也颁布了捐赠法,但目前在实行税前从所得中全额扣除捐赠额外,在具体税收优惠政策上并没有明确的规定鼓励捐赠。第二,在大学通过合同研究、专利出让、联合科研、联合培训等方式,竟相从企业获取经费的情况下,税制上并未体现给予这些投资者的政策优惠。第三,虽然近几年民办院校发展迅速,但民办院校和民办教育机构在校生占教育机构在校生总数的比例与其他国家和地区相比仍然偏低。民办院校的发展长期受国家相关法律与政策的制约,在投资和融资等方面,所获取的财政资金和政策支持尚显不足。

  从上述问题来看,虽然近年来教育支出有了较快的增长,但是财政教育资金的使用中仍然存在许多较深层次的问题,需要在今后的财政教育支出政策中加以考虑,通过进一步深化改革逐步解决。

  四、达到4%发展目标,推动教育事业更大发展的基本判断和约束条件

  长期以来,我国以微薄的公共经费支撑着不断扩大的国民教育规模,教育经费投入严重不足与公共教育支出效率不高的现实矛盾日益激化。在参考、借鉴世界主要国家公共教育支出发展规律的基础上,必须重视我国转轨经济阶段经济与社会发展对教育经费投入的影响,合理确定中国财政性教育经费支出的规模与结构,使财政资金与政策在实施科教兴国战略和人才强国战略中发挥更大的作用。

  1.在国民经济持续快速增长、财政收入比重较低的情况下,期望财政性教育投入的大幅提高是不现实的。积极挖掘潜力,扩大非财政性教育支出应该成为这个特殊阶段的重要配套政策。

  按照科学发展观的要求,我国正在由单纯的追求经济增长转向经济与社会协调发展的新阶段,在经济增长保持一定水平的基础上,更多强调社会的协调发展。在短期内财政收入占GDP 比重不可能迅速提高的前提下,社会发展要求公共支出结构进行较大调整,过去一些受到忽视的公共部门需要尽快增加投入。教育虽然是公共支出的一个重要领域,但是受整个财政支出状况的制约,财政性教育经费短期内无法实现大幅度提升。在这种背景下,积极挖掘潜力,寻找财政以外的资金支持教育事业发展,将是这一特殊阶段的合理选择。这些资金的来源主要包括受教育的子女家庭承担一部分,社会团体与社会成员的捐赠,集资办学等方面。

  2.在教育体制改革尚未完成的情况下,过快增加财政性教育经费投入未必能够保证资金的使用效果,非财政性资金一般更加注重投入与收益的比较。适当增加非财政性投入可能会对不规范行为起到一定的抑制作用。

  在教育体制改革尚未完成的情况下,财政性教育经费的使用和管理都存在着一定的问题,甚至在一些县和地区还出现了严重的擅自挪用教育资金作为招待费、中饱私囊的情况。财政性教育经费支出结构不合理、资金使用效率不高等问题的产生,是体制不完善所造成的。财政性资金的增长并不能解决教育体制改革本身的问题,财政部门无法对不规范资金运用进行更好的约束。因此,适当提倡非财政性资金的介入,通过偿费、捐款、捐赠等形式,从外部对资金使用单位的行为进行约束与管理,促进资金使用效率的提高,可能是一个较好的办法。

  3.在经济社会转型时期,尤其目前在解决“三农”问题、地区差距、就业等问题的关键时期,财政面临较大压力,很难就某一方面的安排迅速达到稳定状态。

  在我国经济体制转轨尚未结束,市场经济体制尚未完全建立之时,国家财政一方面需要在经济领域实施宏观调控,财政资金不能完全、迅速地全部退出市场经济领域;另一方面必须提供越来越多的公共产品,包括教育、医疗、社会保障与助救等资金支持。实现社会稳定、经济持续与协调增长、改善人民生活水平等各个领域的发展都与国家财政资金的支持紧密相连。财政压力大、回旋余地小,这种情况决定了我国财政支出无条件地向任何一个领域倾斜都是不现实的,其支出结构安排必然是能够使各个领域协调发展的方案,但同时也使得各个领域的改革都无法一步到位。因此,在短期内,大幅度地迅速提高财政性教育经费存在一定难度。

  4.在分税制尚未完成,公共财政改革正在进行的时期,财权与事权、收入支出结构调整的潜力很大,但并不能指望调整一步到位。

  1994年进行的分税制改革主要调整了中央与省级地方财政的关系,对于省以下的地方财政关系并没有做出明确的规定。教育尤其是基础教育,主要的资金投入在于县级财政,如何在未来的一段时间内及时地规范与调整省级以下财权与事权的关系,鼓励地方政府进一步增加公共教育投入是实现我国4%发展目标的关键。但我们还要认识到,收入与支出结构的调整是涉及到制度安排的大事,需要各个部门之间的协调及预算部门的配合,由于制度上和体制上的变动无法实现一蹴而就,应该看到调整的长期性和复杂性。

  五、实现4%发展目标的可能性:基于现实的预测

  综合上述的分析,我们认为:国务院提出的在现阶段实现4%战略目标总体上是合理的、科学的。但是由于种种原因,这一目标到2003年还未实现,并且累积下较大的缺口,使得我们必须在未来的3-5年继续完成这一目标。这样的判断主要是基于以下几个方面的认识:首先,2003年实际财政性教育经费投入与要求的4%目标相差存在九百多亿的缺口,这一缺口在现阶段无法通过一两年的财政增收来实现。其次,从国际的发展趋势来看,联合国教科文组织已提出了在未来的十几年中公共教育支出占GDP 的比重6%的目标,目前大部分的发达国家和部分发展中国家已经实现了4%的发展目标,我们需要在这方面做出更大的努力。最后,从现实的教育发展来看,也需要在未来的一段时间内持续加大财政性投入,实现教育事业的跨越式发展。

时时彩五码倍投方案  根据对“八五”、“九五”期间和“十五”前期的考察,我国GDP 的年均增长速度为9%左右,财政收入年均增长16%左右(实际为12%左右)。可以预计,在今后3-5年内,随着我国宏观经济调控能力的增强和市场经济的自主运行能力的提高,我国GDP 和国民收入增长速度不会低于7%的水平,在税收和财政支出制度没有大的调整的情况下,财政收入增长也可以保持在16%左右(实际增长12%左右)的增长速度。根据上述两个方面的考虑,我们在简化了一些指标计算的基础上,对未来我国财政性教育经费增长情况进行了预测。在图表10中:(1)第1列:未来4年的时间区间。(2)第2列:按年均增速7.5%计算的GDP 水平。根据我国的“十一五”发展纲要,未来我国的经济增长将保持在8%左右,我们认为7.5%的GNP增长水平是符合我国未来发展的实际情况的。(3)第3列:为了在2007年实现4%的发展目标,我们平均分配了未来4年中的财政性教育经费增长速度,即如果按着每年5.28%的平均增长速度,将于2007年达到财政性教育经费占GDP 比重4%的战略目标。(4)第4列:按着5.28%这一增长速度计算的每年财政性教育经费的预计投入数额。(5)第5列:根据近十年我国财政收入的增长速度,即按着财政实际收入年均增长12%的水平,计算未来4年财政收入的情况。(6)第6列:预计的财政性教育经费在未来的4年中占财政收入的比重情况。(7)根据2003年财政性教育经费与预算内教育拨款所占比例的情况,即78.9%(2937/3723),计算未来4年中预算内教育拨款的预计增长情况。

  从表中的测算情况来看,我们预计在2007年实现4%的目标是完全有可能和可行的。财政性教育经费的增长需要从2003年的3723亿元提高到2007年的6233亿元,增加近2500亿元;预算内财政拨款由2003年2937亿元增加到2007年的4917亿元,增加1980亿元。预算内财政拨款数占财政收入的比例缓慢上升,这样的增长速度与我们强调的制约条件相适应,有利于稳妥地实现财政性教育经费占GDP 比重4%的目标。

  六、小结

  社会经济研究表明,政府的公共教育支出水平随经济的发展表现出阶段性特点。发展中国家在经济起飞到发达阶段这一过程中,应随国民经济的增长而不断提高公共教育支出在国家经济总量中的比重,这是经济进一步发展所必需的。

  我国在确定财政性教育经费占GDP 的比重首先达到4%的战略目标是科学的和符合我国实际国情的。同时,我们的财政性教育经费内涵虽然大于国外的公共教育支出,但从资金的性质来看,都属于国家的财政性资金,其口径与国外的统计数据具有可比性。

  从目标的执行情况来看,到2003年我国财政性教育经费占GDP 的比重仍然没有达到4%的目标,尚存在着900多亿元的资金投入缺口。随着GDP 规模的不断增加,未来的财政性教育经费的投入必然要有所增加,才能实现4%的发展目标。

  最后,经过预计,如我国在2007年实现4%的发展目标,就必须实现到2007年财政性教育经费6233亿元、预算内拨款增加4917,比2003年分别需要增加2510亿元和1080亿元,这样的增长是财政可以承受的。

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  注1:本报告是东北财经大学经济与社会发展研究院"教育政策研究课题组"的成果之一。项目负责人:吕炜,成员:陈艳利、肖兴志、朱昌发。

  注2:财政性教育支出占GNP 的比重从1993年的2.51%增加到2002年的3.45%.尽管《中国教育改革与发展纲要》中所采用的指标是财政性教育支出占GNP 的比重,但从这几年惯用的统计指标来看,多数采用了财政性教育支出占GDP 的比重。从我们对财政性教育支出分别占GDP 与GNP 的比例来看,两者之间存在着一定的差异,但这一差异基本上小于0.05%.因此,为了与惯用的指标相一致,本文在指标上采用了财政性教育支出占GDP 的比重这一指标。

  注3:2003年财政性教育经费占GDP 的比重略有下降,为3.19%.

  注4:GDP 是从生产的角度定义,而GNP 则从一国国民所产生的收入来界定,这样在一国生产的GDP 的基础上增加了国民来自国外的净收入,而国外要素净收入有时为正,有时为负,因此GDP 可能大于GNP ,也可能会小于GNP.对于财政性教育投入比重的测算,国际上对GDP 、GNP 口径都在使用,我国《纲要》中的目标是根据GNP 制定的,实际测算中一般都采用GDP 口径。

  注5:除了1997年,受到东南亚金融危机对中国经济增长的影响,财政性教育经费比上年增长速度仅为9.19%.

  注6:中国统计出版社:《中国教育经费统计年鉴》,2002年,P10。